Par Me Laurent GIMALAC, Avocat spécialiste en droit de l’environnement.
Les responsabilités des pouvoirs publics ont été accrues tant sur le plan administratif que sur lie plan pénal s’agissant de la prévention des risques et de la mise en oeuvre de leur autorité de police.
Bon nombre de campings situés à proximité de cours d’eau en font actuellement les frais, par crainte qu’une catastrophe naturelle n’entraîne des décès par noyade.
Des arrêtés de fermeture ont été notifiés récemment à des exploitants alors qu’ils exerçaient leur activité depuis des années et effectué de lourds investissements.
On peut comprendre que de telles décisions soient prises pour protéger la vie des occupants et de leur clients, mais cela a aussi pour effet de ruiner les efforts des exploitants et de dévaloriser leur fonds de commerce qui de fait, devient invendable.
Pour autant, ces derniers doivent savoir qu’il existe des recours contentieux leur permettant d’obtenir un dédommagement sinon une annulation de la décision de fermeture. Car quand bien même la cause sera entendue et le risque avéré, le contentieux administratif réserve la possibilité d’une action en responsabilité des communes pour les mesures prises dans le cadre des catastrophes naturelles.
Le Conseil d’Etat a en effet jugé qu’une mesure de police bien que légitime et fondée sur la scruté publique pouvait donner lieu à une indemnisation mais a posé des conditions strictes que nous allons énoncer.
I - Un décision qui relève de la mission de police du Maire voire du Préfet
L’article L. 2212-2, 5° du code général des collectivités territoriales (CGCT) attribue au maire : « Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, telles que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rocher, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties ».
En l’occurence la décision de fermeture du camping peut donc être prise sur le fondement de la prévention pour éviter les conséquences nuisibles d’une inondation ou rupture de digue.
Cette intervention du Maire n’est pas exclusive de celle de l’Etat qui dispose à travers le ¨Préfet d’un représentant local disposant également d’un grand nombre de pouvoirs. Il lui appartient notamment d’élaborer les plans de prévention des risques sous sa responsabilité et en concertation avec les collectivités concernées.
Le préfet va définir les modalités de la concertation relative à l'élaboration du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles (art. L. 562-3 C. envir.). Il intervient au titre d'autorité de tutelle en vue de garantir l'ordre public dans tous les cas où les autorités communales manquent à leurs obligations (art. L. 2215-1 CGCT).
II - Une décision qui fait grief
Généralement cette condition est facile à remplir.
Il est bien évident que la fermeture du camping entraînera en effet des pertes de chiffres d’affaires ainsi que la dévalorisation du bien immobilier lui-même dont l’usage est restreint au maximum.
Cela sera d’autant plus évident que les campings ont parfois été déjà obligés de renforcer les protections et de se mettre aux normes de sécurité plus sévères à la demande de commission de sécurité. Ils ont donc dû engager des frais importants qui finalement n’ont pas abouti à la pérennité de leur exploitation.
Ce fut le cas dans une affaire jugée par le Conseil d’Etat en 2008, alors que le préfet de l’Aude, se substituant au maire de Saint-Julia-de-Bec, avait ordonné la fermeture définitive du camping Le Moulin du roc, situé sur le territoire de la commune et au bord de la rivière le Bec, motif pris de l’exposition à un risque d’inondation brutale et de l’absence de possibilité d’évacuation en cas de réalisation de ce risque (CE 11 avr. 2008, SCI du Moulin du roc et a., n ° 288528, concl. J.-P. Thiellay). La commission de sécurité avait préconisé des travaux qui avaient été réalisés et malgré cela, le couperet était tombé : le camping avait été fermé.
La décision en elle-même n’a pas été jugée illégale, mais par contre le juge administratif a reconnu un droit à indemnisation sur le fondement de la responsabilité sans faute de l’administration.
III - Une responsabilité sans faute fondée sur l’anormalité du préjudice
Le principe de responsabilité sans faute
Un véritable principe général de responsabilité sans faute a vu le jour, principe d’application générale qui ne nécessite pas nécessairement une référence textuelle dans le domaine considéré qui fait litige.
Cette responsabilité procès des conséquences d’une généralisation de la prise en compte des risques naturels et des mesure attentives à la propriété privée qui en résulte.
Cette responsabilité a été mise en oeuvre pour un camping situé sur le territoire de la Commune de Port-Vendres.
Ainsi dans cette affaire jugée par le Conseil d’Etat en juillet 2007, ce dernier a rappelé que la décision de fermeture définitive du camping était justifiée en raison du risque élevé d’inondation.
Mais a jugé cependant « qu’il résulte des principes qui gouvernent l’engagement de la responsabilité sans faute de l’Etat que le silence d’une loi sur les conséquences que peut comporter sa mise en oeuvre, ne saurait être interprété comme excluant, par principe, tout droit à réparation des préjudices que son application est susceptible de provoquer ; qu’ainsi, en l’absence même de dispositions le prévoyant expressément, l'exploitant d'une installation dont la fermeture a été ordonnée sur le fondement des pouvoirs de police dévolus au maire par le 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour prévenir les conséquences d'éventuelles inondations, est fondé à demander l'indemnisation du dommage qu'il a subi de ce fait lorsque, excédant les aléas que comporte nécessairement une telle exploitation, il revêt un caractère grave et spécial et ne saurait, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement à l'intéressé ; qu'il suit de là qu'en jugeant que la seule circonstance que l'arrêté préfectoral ordonnant la fermeture du camping poursuivait un but de sécurité publique suffisait à exclure l'engagement de la responsabilité sans faute de l'autorité de police, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit ».
Cette affaire est d’autant plus remarquable, que la Cour administrative d’appel de Marseille qui avait été préalablement saisie de ce dossier, avait quant à elle, refusé toute indemnisation.
Des conditions rigoureuses :
Ce principe de responsabilité n’implique pas que la réparation soit systématique.
Il faut en effet démontrer un préjudice spécial (réservé à une catégorie uniquement d’administrés : par exemple l’exploitant du camping).
Le préjudice doit être particulièrement grave.
Est par exemple considéré comme grave le préjudice causé à l’exploitant d’un camping contraint de fermer son exploitation pour des motifs de sécurité publique, « la mesure administrative entraînant la dépréciation du terrain d’assiette du camping et privant l’exploitant du bénéfice de son activité » (CE, 25 juillet 2007 M. Leberger et époux Cortie n° 278190, Lebon 39).
Force est de constater que les requérants doivent faire preuve de persévérance, car souvent il faut porter le contentieux jusqu’au Conseil d’Etat pour obtenir satisfaction.
Ainsi, tel avait été le cas dans cette affaire jugée en 2007, pour la demande d’indemnisation des conséquences dommageables d’un arrêté municipal mettant fin à l’exploitation d’un camping en raison d’une réévaluation générale des risques liés aux emplacements en bord de rivières, à la suite de la catastrophe de Vaison-la-Romaine en 1992.