Pollution de l’air : des actions contentieuses en cours prometteuses contre les Etats et les entreprises responsables.


Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.



Jusqu’à présent les Etats bénéficiaient d’une certaine impunité à l’égard de leurs administrés qui souhaitaient mettre en oeuvre leurs droits subjectifs.

Mais les temps changent, les textes sont plus précis, plus contraignants…

On voit apparaître les premières actions collectives ou individuelles notamment s’agissant de la pollution de l’air, des sols etc.


1°/ Une première condamnation exemplaire de la France par le Conseil d’Etat du 12 juillet 2017 dans l’arrêt ASSOC. LES AMIS DE LA TERRE, pour le non respect de la directive sur les particules fines et oxydes d’azote


La France a été condamnée par le Conseil d’Etat au respect des valeurs limites en particules et en oxydes d’azote, sur le fondement de la directive sur la qualité de l’air le 12 juillet 2017.

La haute juridiction administrative avait été saisie par l’ONG « les amis de la terre » d’une demande en ce sens, s’inspirant de la jurisprudence « client earth » de la CJUE rendue en novembre 2014.

Elle a reconnu que la France ne respectait les valeurs limites de la directive européenne et les dispositions du code de l’environnement transposant ladite directive.

Jusqu’à présent les associations avaient échoué dans leurs tentatives de faire respecter l’obligation de résultat des objectifs de la directive. Ainsi un recours contre l’élaboration du PPA de l’Ile de France avait été écarté par le Conseil d’Etat au motif que les autorités n’auraient été tenues qu’à une obligation de « moyens » et non de résultat.

Mais il semble que cette position de principe contraire à la jurisprudence européenne devenait intenable et que le Conseil d’Etat ait voulu s’aligner dans une certaine mesure…

Les préfets ont donc été mis en demeure de réviser les PPA en cours pour atteindre rapidement les objectifs de la directive européenne, d’autant que le Conseil demande à l’Etat français de transmettre les plans à la Commission européenne avant le 31 mars 2018. 

Il est vrai que la Commission européenne menaçait de traduire la France devant la CJUE pour le non respect de ses engagements européens… cela faisait désordre !


Les considérants de l’arrêt sont particulièrement exemplaires et méritent d’être repris ici :

«  (…) l résulte des dispositions des articles 13 et 23 de la directive du 21 mai 2008, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne dans l’arrêt ClientEarth du 19 novembre 2014, C-404/13, que les personnes physiques ou morales directement concernées par le dépassement des valeurs limites fixées par l’annexe XI de cette directive après leur date d’entrée en vigueur doivent pouvoir obtenir des autorités nationales, le cas échéant en saisissant les juridictions compétentes, l’établissement d’un plan relatif à la qualité de l’air conforme à son article 23 lorsque n’est pas assuré le respect des exigences résultant de son article 13 »

« l’élaboration d’un plan relatif à la qualité de l’air conforme à l’article 23, paragraphe 1, deuxième alinéa, de cette directive ne saurait permettre, à lui seul, de considérer que l’Etat membre en cause a néanmoins satisfait aux obligations qui s’imposent à lui en vertu de l’article 13 de cette directive »

« le dépassement des valeurs limites de concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote constitue, pour les zones concernées, une méconnaissance des dispositions des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement, qui transposent sur ce point les exigences prévues par l’article 13 de la directive du 21 mai 2008 précitée… »

« les plans relatifs à la qualité de l’air pour les zones en cause et leurs conditions de mise en œuvre doivent être regardés comme insuffisants au regard des obligations rappelées aux points 1 et 2, dès lors qu’ils n’ont pas permis que la période de dépassement des valeurs limites soit la plus courte possible … »

« il ressort des pièces du dossier et notamment de la mesure d’instruction diligentée par la sixième chambre, que, pour l’année 2015, dernière année pour lesquelles des données ont été produites, les valeurs limites de concentration en dioxyde d’azote étaient encore dépassées dans douze des zones citées au point 5 (ZUR Rhône-Alpes, Paris Ile-de-France, Marseille Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Toulon Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Nice Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Saint-Etienne Rhône-Alpes, Grenoble Rhône-Alpes, Lyon Rhône-Alpes, Strasbourg Alsace, Montpellier Languedoc-Roussillon, ZUR Champagne-Ardenne et Toulouse Midi-Pyrénées) ; que, pour cette même année, les valeurs limites en particules fines PM10 demeuraient dépassées dans les trois mêmes zones que celles citées au point 5 (ZUR Rhône-Alpes, Paris Ile-de-France et ZUR Martinique) ; que l’annulation prononcée au point précédent implique donc nécessairement que le Premier ministre et le ministre chargé de l’environnement prennent toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborés et mis en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air conformes aux exigences rappelées au point 2 permettant de ramener, dans ces zones, les concentrations en dioxyde d’azote et particules fines PM10 sous les valeurs limites dans le délai le plus court possible ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’enjoindre à ces autorités d’élaborer ces plans et de les transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018 … »


2°/ La condamnation d’autres Etats européens en cours grâce à l’action des ONG…


L’effet domino des décisions de juridictions internes semblent aujourd’hui prendre toute son ampleur depuis 2017.

En effet, les associations Dissimilitude et Adem in Rotterdam, ont également attaqué l’Etat Néerlandais lui reprochant de ne respecter les normes européennes relatives au dioxyde d’azote et aux particules fines.

Malgré un report d’application des normes européennes, l’Etat néerlandais avait en effet pris du retard et le plan actuellement en vigueur ne permettait d’atteindre les objectifs au mieux qu’en 2020, sans garantie de résultat.

Par une décision rendue le 7 septembre 2017, le juge des référés du tribunal de La Haye a enjoint le gouvernement néerlandais de prendre des mesures d’urgence en matière de qualité de l’air pour atteindre les objectifs de l’Union européenne.

Une fois de plus, on constate que les ONG jouent un rôle clé pour la diffusion du droit de l'environnement et son application par les juridictions, mais elles ne sont pas les seules, déjà des particuliers ont engagé des actions en réparation compte tenu des effets délétères de la pollution de l’air sur leur santé.


3°/ Vers un droit de réglementer la circulation de manière discriminante dans les Communes afin de protéger la qualité de l’air ?


La restriction de la circulation automobile pour des raisons de protection de la qualité de l’air n’est pas nouvelle.

En France, la loi LAURE (Loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Energie) institue une procédure d’alerte, gérée par le Préfet. Celui-ci doit informer le public et prendre des mesures d’urgence en cas de dépassement de seuil (restriction des activités polluantes, notamment de la circulation automobile).

Les municipalités ont parfois pris des mesures plus ou moins drastiques pour limiter la circulation dans les coeurs de ville, ou pour valoriser les moyens de déplacement « propres » (stationnement gratuit, recharges électriques, offres de véhicules, expérimentations).

La vignette CIRT’AIR permettra à terme de mettre en place une circulation « sélective » en fonction du degré du pollution du véhicule et non plus de manière « aveugle » en fonction de la plaque d’immatriculation (paire ou impaire).

Une première zone à circulation restreinte avait été mise en place à Paris le 1er septembre 2015 qui interdisait l’accès des poids lourds, bus et autocars immatriculés avant le 1er octobre 2001. Et depuis le 1er juillet 2016, les voitures et les utilitaires légers immatriculés avant le 1er janvier 1997 sont également interdits dans la capitale.

Au 1er juillet 2017, l’interdiction de circulation a été étendue aux véhicules particuliers diesel et véhicules utilitaires légers euro 2 (mis en service avant le 1er janvier 2001 – sans toutefois  de nouvelle interdiction pour les véhicules essence à cette date) et aux poids lourds vignette crit’air 5 (immatriculés avant le 1er octobre 2006).

Celui qui ne respecte pas les restrictions d’une zone à circulation restreinte (ZCR) s’expose au paiement de l’amende prévue pour les contraventions :

- de quatrième classe, pour les poids lourds, bus et autocars,

- de troisième classe, pour les autres catégories de véhicules

Il existe néanmoins de nombreuses exceptions notamment pour certains véhicules professionnels (ministère de la Défense, déménagements, convois exceptionnels, véhicules touristiques…). 

Les Communes étudient ainsi la possibilité de mettre en place des zones à trafic limité, des axes à basses émissions, etc.

Mais c’est sans compter parfois avec les actions judiciaires d’administrés qui ne sont pas toujours d’accord sur les choix et les décisions.

Par un jugement du 21 février 2018, le tribunal administratif de Paris vient ainsi d'annuler la délibération du 26 septembre 2016 du Conseil de Paris déclarant l’intérêt général de l’opération d’aménagement des berges de la rive droite de la Seine. Il a annulé également l’arrêté du 18 octobre 2016 de la maire de Paris créant une promenade publique sur l’emplacement de la voie Georges Pompidou.

La délibération du 26 septembre 2016 avait été adoptée après une enquête publique réalisée sur le fondement d’une étude d’impact du projet, conformément aux dispositions du code de l’environnement. Mais le tribunal a estimé que « cette étude d’impact comportait des inexactitudes, des omissions et des insuffisances concernant les effets du projet sur la circulation automobile, les émissions de polluants atmosphériques et les nuisances sonores, éléments majeurs d’appréciation de l’intérêt général du projet ».  

Autrement dit, la Ville de Paris devra revoir sa copie et s’appuyer sur une étude exacte et la plus exhaustive possible en l’état des connaissances actuelles.

La France n’est pas la seule concernée par cette problématique, puisque des Villes allemandes ont également souhaité limiter la circulation de certains véhicules notamment les véhicules diesel.

En Allemagne,  plusieurs commune ont prononcé des interdictions de circuler pour garantir la qualité de l’air (Stuttgart, Munich et Düsseldorf…) en signalant cette interdiction par un panneau spécifique. 

Malgré les recours pour annuler cette décision, en première instance, les défenseurs de l’environnement ont obtenu gain de cause.

Cette décision n’a pas fait que des heureux, et les propriétaires de véhicules diesel ainsi que les constructeurs ont vu cela d’un très mauvais oeil.

Aussi, la Cour administrative fédérale a été saisie pour statuer en février  2018 sur les interdictions de circuler prononcées par ces trois métropoles allemandes. Elle devait notamment préciser si la décision des communes était licite ou si elles devaient attendre que le législateur énonce d’abord un règlement autorisant une telle décision

Elle a finalement donner son arrêt le 27 février 2018 sur les deux plaintes déposées par l’organisation environnementale DUH contre Stuttgart et Düsseldorf, qui sont les deux villes parmi les plus polluées d’Allemagne. L’association souhaitait en effet voir imposer des restrictions de circulation aux véhicules qui ne respectent pas la norme Euro-6, la plus stricte. 

 La Cour a confirmé le droit pour les Communes de limite la circulation mais a précisé que les véhicules diesel ne pourront être que « progressivement » bannis de ces deux villes, en commençant par les plus anciens et en prévoyant des exceptions « pour les artisans ou certains groupes d’habitants ».

Derrière la question de purement formelle, l’enjeu est clairement environnemental, car si les Communes peuvent prendre une telle décision cela aura pour effet d’accélérer le mouvement de transition et la fin du diesel. En effet, on a pu calculer qu’une interdiction généralisée des diesels, hors normes Euro 6, exclurait près de 13 millions de véhicules dans les centres-villes.

Mais avaient-elles le choix ? 

On peut en douter car la Commission européenne réclamait en effet des mesures coercitives pour répliquer au dépassement des émissions d’oxydes d’azote (NOx) dans plus de 70 villes allemandes.

Ainsi, la santé humaine va être clairement mise en perpective avec le droit des propriétaires d’utiliser leur véhicule sans restriction


4°/ Une autre étape qui reste à franchir : les actions individuelles de particuliers contre l’Etat aux fins d’indemnisation : vers la reconnaissance d’une logique de réparation ?

Le trait commun des décisions rendues contre les Etats est le fait qu’elles sont des demandes d’application de la législation européenne et notamment de la directive sur la qualité de l’air.

Mais une étape importante serait franchie avec l’engagement de procédures visant à obtenir réparation et indemnisation.

La pollution de l’air provoquerait en France près de 48.000 décès prématurés… selon l’agence Santé publique France…

Faire reconnaitre la responsabilité de l’Etat ferait donc faire un grand pas vers la logique de réparation.

Mais les résistances sont encore très fortes.

Ainsi en 2014, la plainte d’Ecologie sans frontière avait été classée sans suite, s’agissant d’une plainte pénale contre l’Etat.

Il était en effet trop compliqué d’identifier clairement un responsable de la pollution tant cette responsabilité peut-être diluée entre différents services.

Il sera donc intéressant de suivre l’initiative d’une dizaine de familles françaises qui s’estiment victimes de la pollution atmosphérique et qui ont décidé de poursuivre l’Etat pour « carence fautive » face à la pollution de l’air en décembre 2016. Il leur suffira de démontrer que les mesures de prévention adaptées n’ont pas été prises pour mettre en difficulté l’Etat français… Or l’on sait que ce dernier vient d’être condamné en 2017 par le conseil d’Etat précisément parce qu’ils ne respectant pas les objectifs de la directive européenne sur la qualité de l’air.


5°/ A terme, vers des attaques directes des « victimes » contre les pollueurs et donc les constructeurs de véhicules ?

L’affaire du «  diesel gate » démontre que les actions plus précises contre les constructeurs de véhicules peuvent également compléter le dispositif mis en place par les ONG contre l’Etat.

En effet, pour faire évaluer la législation, il est parfois utile de dénoncer des pratiques, des compromissions public/privé, et de condamner les constructions à de lourdes amendes, compte tenu de leur activité de lobbying actif (Voir notre fiche sur le « diesel-gate").

© Cabinet de Me Gimalac Avocat - Paris, Lyon, Cannes, Grasse - IDF et French Riviera  - 2019