Par Me Laurent GIMALAC, Docteur en droit et Avocat spécialiste en droit de l'environnement.
Plusieurs réformes successives ont modifié les règles du jeu du contentieux de l’urbanisme au profit de promoteurs et au détriment des associations ou des particuliers souhaitant faire annuler un permis de construire.
A tel point qu’aujourd’hui de nombreux procès se perdent non pas sur le fond du dossier mais pour cause de non respect des contraintes de procédure. A certains égards, le contentieux de l’urbanisme est devenu plus formaliste que le procès civil et son caractère autonome d’affranchit de non nombre de règles générales du contentieux administratif ce qui est de nature à tromper les requérants.
1° la règle de la notification préalable du recours gracieux
Initialement prévu pour simplifier la démarche et éviter les rigueurs d’un procès avant le tribunal, le recours gracieux est devenu un piège pour les futurs requérants devant qui souhaiteraient porter leur dossier devant le tribunal administratif en cas d’échec de la discussion avec le Maire.
L’article R. 600-1 du code de l’urbanisme dispose en effet :
"En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif."
La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours.
La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux."
Autrement dit,, tout recours gracieux qui ne satisferait pas cette condition, entraînerait l’irrecevabilité du recours contentieux. Or bon nombre d’administrés ne connaissent pas cette règle ou sa sanction, et croyant bien faire en déposant un recours gracieux préalable, vont en réalité tomber dans le pièce qui leur est tendu…
La même règle impose également la notification du recours contentieux dans le délai de 15 jours.
Quand le permis a été accordé à plusieurs bénéficiaires, il ne faudra pas omettre l’un d’entre eux. Dans le cas d’une indivision, le recours devra être envoyé par lettre recommandée avec accusé de réception à chacun des co-indivisaires mentionnés par la demande d’autorisation d’urbanisme et la décision contestée.
2° Deux nouveautés prévues par la Loi ELAN (Loi 2018-1021 du 27 novembre 2018) : l’impossibilité de déposer le référé suspension après la cristallisation des moyens et le retrait automatique du recours contre le permis de construire à la suite d’un référé suspension.
Le référé suspension permettait de faire suspendre des travaux en cours après la délivrance du permis de construire et alors qu’un recours contentieux en annulation avait été déposé devant le tribunal administratif.
Désormais la loi ELAN a apporté deux nouvelles contraintes légales. la première est qu’on ne peut plus déposer un référé suspension quand les moyens sont cristallisés (en pratique deux mois après le mémoire en défense de la Mairie et du pétitionnaire), et la seconde est qu’en cas d’échec du référé suspension, il faut « confirmer » son recours recours en annulation sinon
Autrement dit, le requérant va devoir prendre la décision de déposer un référé suspension non pas quand le chantier va commencer (ce qui était la pratique), mais au tout début de la procédure contentieuse ! Sinon ensuite il sera trop tard pour stopper les travaux…
La condition d’urgence prévue par l’article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée remplie lorsque le référé concerne une autorisation d’urbanisme.
3° Les associations sont également privées du droit d’agir en justice contre un permis de construire :
En effet, le nouvel article L. 600-1-1 du code de l’urbanisme dispose désormais que pour avoir intérêt à agir contre une « décision relative à l’occupation ou l’utilisation des sols », l’association doit avoir été constituée au moins « au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire. »
Or l’on sait qu’en la matière bon nombre d’associations ne se constituent que lorsque le projet de construction est connu donc juste avant la délivrance du permis de construire…
4° Une sanction des recours abusifs renforcée
Il existait déjà une disposition permettant de sanctionner les recours abusifs mais elle posait comme condition que le préjudice occasionné par le recours en annulation soit « excessif ».
L’article L. 600-7 a été réécrit de manière à faciliter les demandes de sanction des recours abusifs en supprimant cette condition. Ce qui signifie que le pétitionnaire pourra directement demander réparation devant le juge administratif si ce dernier rejette le recours et le considère comme abusif.
5° Limitation de la liste des personnes pouvant attaquer un permis de construire
Alors que le recours pour excès de pouvoir est traditionnellement ouvert à un maximum de personnes ayant un intérêt même diffus, le recours contre un permis est désormais circonscrit aux seules personnes qui ont un intérêt direct à agir, autrement dit les voisins qui peuvent démontrer un préjudice direct et personnel. Mais il a été observé que la seule qualité de propriétaire d'un terrain voisin ne suffit pas toujours à établir un intérêt pour agir. Un arrêt a confirmé que l'absence de vue directe sur le projet de construction et la présence d'une parcelle construite entre le demandeur et le projet pouvaient être des facteurs déterminants pour juger de l'absence d'intérêt à agir. Cette jurisprudence montre une tendance à une interprétation plus restrictive de l'intérêt pour agir dans le contexte de l’urbanisme. C’est une révolution dans un contentieux prétendument « objectif » qui dérive nettement vers un contentieux atypique quasi « subjectif » qui confronte des intérêts singuliers.
Qui plus est, le nouvel article R. 600-4 impose désormais la production des documents suivants :
"Art. R. 600-4. - Les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant.
Lorsqu'elles sont introduites par une association, ces mêmes requêtes doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.
Le présent article n’est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire."
La sanction prévue est l’irrecevabilité de la requête.
6° Suspension de la possibilité de faire appel de la décision rendue le juge administratif
Cette disposition qui existait déjà a été pérennisée. Il n’est plus possible d’interjeter appel et le requérant devra directement déposer un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.
7° La cristallisation des moyens
L'article R. 600-5 du code de l’urbanisme instaure un régime dérogatoire important par rapport au code de justice administrative pour les recours contre les décisions d'occupation ou d'utilisation du sol. Cette disposition s'inscrit dans un contexte où la gestion des délais et des moyens dans le contentieux de l'urbanisme est devenue cruciale.
Il dispose que :
"Par dérogation à l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l'application de l'article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d'une requête relative à une décision d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le présent code, ou d'une demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s'effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 611-3 du code de justice administrative. Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu'il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l'affaire le justifie. Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire."
La 'cristallisation des moyens' imposée par cet article signifie que, passé un délai de deux mois après la communication du premier mémoire en défense, les parties ne peuvent plus présenter de nouveaux moyens. Cette règle vise à accélérer le traitement des dossiers mais peut s'avérer contraignante, car certains arguments ne se révèlent qu'au fil des échanges ou de l'approfondissement du dossier.
Cet article représente donc une dérogation notable par rapport aux principes généraux du code de justice administrative, qui offrent généralement plus de souplesse dans la présentation des moyens. En pratique, cela oblige les plaideurs à anticiper et à consolider leur argumentation dès les premières étapes de la procédure, une démarche parfois complexe dans le contexte dynamique et souvent technique du droit de l’urbanisme.
Cette nouvelle règle souffre (heureusement) de quelques exceptions. Dans la décision du Conseil d'État du 8 avril 2022, concernant l'article R. 600-5 du code de l'urbanisme, il est précisé qu'il est possible au président de la formation de jugement de fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens si les circonstances de l'affaire le justifient. Dans cette affaire, des moyens nouveaux ont été soulevés après la cristallisation, car les requérants n'avaient pu accéder à l'intégralité du dossier de permis de construire avant l'expiration du délai. Le Conseil d'État a jugé que le tribunal aurait dû examiner si ces moyens étaient fondés sur des circonstances de fait ou des éléments de droit découverts après la cristallisation et s'ils pouvaient influencer le jugement de l'affaire. Cette décision indique que, dans certaines circonstances, des moyens nouveaux peuvent être recevables même après la cristallisation des moyens fixée par l'article R. 600-5.
En conclusion, l'article R. 600-5 du code de l’urbanisme, s'ajoutant aux réformes successives, rend le contentieux de l'urbanisme particulièrement complexe, surtout pour les plaignants non accompagnés d'un conseil dès le départ. Il est donc crucial pour les parties impliquées de se préparer minutieusement et de s'entourer de conseils compétents en amont de la procédure. »
Me Laurent Gimalac, Docteur en droit de l’environnement,
Avocat spécialiste en droit de l’environnement (Paris et Côte d’azur).