Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.
La mobilisation des juridictions administratives par les justiciables, à travers diverses procédures, traduit une volonté d'accélérer la prise en compte des exigences environnementales par les politiques publiques. Les procédures de référé permettrent dans certains cas d’accélérer le traitement des dossiers mais elles ont également leurs limites qu’il faut connaître avant de les mettre en oeuvre. Plutôt qu’une seule procédure de référé, il en existe plusieurs suivant les cas de figures envisagés.
1. Référé-suspension (L.521-1 du Code de Justice Administrative - CJA)
Le référé-suspension permet de demander la suspension de l'exécution d'une décision administrative en attendant le jugement sur le fond, sous trois conditions : urgence, doute sérieux quant à la légalité de la décision, et saisine du juge du fond. En matière environnementale, cette procédure peut être utilisée pour stopper temporairement l'exécution de projets ou de décisions publiques susceptibles de porter atteinte à l'environnement. Un exemple notable est la décision du Conseil d’État du 22 février 2017 (Association France Nature Environnement et autres, n° 396848), où le juge a suspendu un arrêté autorisant l'abattage de loups au regard de l'urgence et du doute sérieux quant à la légalité de l'acte.
2. Référé-liberté (L.521-2 CJA)
Le référé-liberté permet d'obtenir du juge des référés qu'il ordonne toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale, dans un délai très court. La reconnaissance du droit à l'environnement comme une liberté fondamentale, notamment par la décision du Conseil d’État du 31 juillet 2020 (Commune de Grande-Synthe, n° 427301), marque une avancée significative. Cette décision, en ordonnant à l'État de prendre toutes les mesures nécessaires pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, illustre l'efficacité potentielle du référé-liberté pour protéger l'environnement.
L'arrêt du Conseil d’État du 31 juillet 2020 (Commune de Grande-Synthe, n° 427301) représente un apport majeur dans la jurisprudence administrative française, notamment en matière de protection de l'environnement et de lutte contre le changement climatique. Cet arrêt est emblématique pour plusieurs raisons, principalement en raison de sa reconnaissance du rôle actif de la justice administrative dans la mise en œuvre des engagements climatiques de la France.
- Reconnaissance du droit à l’environnement comme liberté fondamentale
Le principal apport de cet arrêt réside dans la reconnaissance explicite du droit à l’environnement comme composante du droit à la vie, élevant ainsi la protection de l’environnement au rang de liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du Code de Justice Administrative. Cette reconnaissance permet au juge des référés d’ordonner toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde de cette liberté fondamentale en cas d’atteinte grave et manifestement illégale.
- Imposition d’une obligation de résultat à l’État
L’arrêt impose à l’État une obligation de résultat concernant la réduction des émissions de gaz à effet de serre, conformément aux engagements internationaux de la France (notamment l’Accord de Paris sur le climat). Le Conseil d’État a enjoint l’État de prendre toutes les mesures nécessaires pour réduire ses émissions de gaz à effet de serre dans le but de respecter la trajectoire de réduction nécessaire pour atteindre l'objectif de limitation du réchauffement climatique.
- Mécanisme de suivi et contrôle judiciaire
L’arrêt est également significatif car il institue un mécanisme de suivi et de contrôle judiciaire sur les actions de l’État en matière climatique. Le Conseil d’État a donné un délai à l’État pour justifier des mesures prises en vue de respecter ses engagements climatiques, ouvrant la voie à une forme de contrôle continu de l’action gouvernementale par le juge administratif.
Un autre exemple notable de l'utilisation du référé-liberté en matière d'environnement est l'ordonnance rendue par le tribunal administratif de Paris le 25 octobre 2019, concernant l'affaire de la pollution de l'air en Île-de-France. Dans cette affaire, plusieurs associations, dont Les Amis de la Terre France, ont saisi le juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-2 du Code de Justice Administrative, demandant à l'État de prendre des mesures immédiates pour réduire la pollution de l'air afin de protéger la santé des habitants.
- Contexte et demandes des associations
Les associations requérantes arguaient que l'État n'avait pas pris les mesures nécessaires pour respecter les valeurs limites de qualité de l'air prévues par la réglementation européenne et française, notamment en ce qui concerne le dioxyde d'azote (NO2) et les particules fines (PM10). Elles considéraient que cette carence constituait une atteinte grave et manifestement illégale au droit à la vie et à la santé, droits fondamentaux reconnus par la Constitution et les textes internationaux.
- Décision du tribunal administratif
Le tribunal administratif de Paris a reconnu que la pollution de l'air en Île-de-France constituait une atteinte grave à un droit fondamental, notamment au droit à la vie et à la santé. Toutefois, la demande des associations au titre du référé-liberté a été rejetée sur la base que les mesures immédiates demandées nécessitaient une évaluation approfondie et des adaptations spécifiques, ne pouvant être ordonnées dans le cadre d'une procédure d'urgence sans une étude détaillée des implications.
- Signification et impact
Bien que la demande en référé-liberté ait été rejetée, cette affaire illustre l'importance croissante du référé-liberté en matière environnementale et sa potentialité comme outil juridique pour les associations et les citoyens cherchant à faire respecter les obligations de l'État en matière de protection de l'environnement et de santé publique. Elle met en lumière la tension entre la nécessité d'agir rapidement face à des risques environnementaux immédiats et la complexité des mesures à mettre en œuvre pour répondre efficacement à ces risques.
Cet exemple confirme le rôle du juge administratif comme acteur clé dans la lutte contre la pollution et la protection de l'environnement, bien que les spécificités du référé-liberté limitent parfois sa capacité à ordonner des mesures immédiates sans une évaluation détaillée des conséquences.
3. Référé-mesures utiles (L.521-3 CJA)
Le référé-mesures utiles permet au juge des référés d'ordonner toute mesure utile d'administration de la preuve ou même d'effectuer toute autre mesure utile sans qu'il y ait besoin de prouver une urgence ou une atteinte à une liberté fondamentale. Bien que moins utilisée, cette procédure peut s'avérer pertinente pour obtenir des mesures conservatoires ou des études supplémentaires dans le cadre de litiges environnementaux.
Le référé-mesures utiles, prévu à l'article L. 521-3 du Code de Justice Administrative (CJA), permet au juge des référés d'ordonner toutes mesures utiles d'urgence, sans que soit nécessaire la condition d'urgence requise pour d'autres types de référés. Cette procédure est particulièrement intéressante en matière de protection de l'environnement, car elle peut être utilisée pour demander au juge d'ordonner des mesures conservatoires ou de prévention afin d'éviter des dommages environnementaux ou de garantir la mise en œuvre effective de la réglementation environnementale. Voici quelques exemples illustrant l'utilisation du référé-mesures utiles dans ce domaine :
- Référé pour obtenir des mesures d'investigation ou d'expertise
En matière environnementale, le référé-mesures utiles a été utilisé pour obtenir la réalisation d'études ou d'expertises indépendantes afin d'évaluer l'impact environnemental de certains projets ou activités. Par exemple, des associations de protection de l'environnement ont pu demander à la justice administrative d'ordonner des études complémentaires sur les effets potentiels d'un projet industriel ou d'infrastructures sur la faune, la flore, l'eau ou l’air.
- Mesures de sauvegarde
Dans certains cas, le référé-mesures utiles peut servir à obtenir des mesures de sauvegarde destinées à prévenir des dommages environnementaux imminents. Cela peut inclure la suspension de travaux en attendant la réalisation d'une évaluation environnementale approfondie ou l'adoption de mesures spécifiques pour limiter les risques de pollution ou de dégradation des habitats naturels.
- Référé pour assurer la transparence et l'information du public
Le référé-mesures utiles peut également être mobilisé pour garantir le droit à l'information du public en matière environnementale. Par exemple, des requérants peuvent demander au juge d'ordonner à une autorité publique ou à une entreprise de publier des informations relatives à l'impact environnemental de ses activités ou de projets en cours, en application du principe de transparence et de participation du public inscrit dans la législation environnementale.
- Exemples concrets
Bien que ces exemples soient illustratifs, il est important de noter que les décisions spécifiques rendues dans le cadre du référé-mesures utiles dépendent fortement du contexte particulier de chaque affaire, des preuves présentées au juge et de l'appréciation de la nécessité et de l'urgence des mesures demandées. Les jurisprudences en la matière évoluent régulièrement, reflétant la complexité des enjeux environnementaux et la nécessité d'adapter le droit à ces défis.
Il est également crucial de rappeler que l'efficacité de ces mesures dépend de la capacité des parties à démontrer concrètement en quoi les mesures demandées sont nécessaires pour prévenir un dommage environnemental ou pour garantir l'application effective du droit de l'environnement.
4. Référé spécifiques à la matière environnementale
- Référé-étude d'impact et référé-enquête publique sont des procédures spécifiques visant à assurer le respect des obligations procédurales en matière environnementale, notamment l'évaluation des impacts environnementaux des projets et la participation du public. Ces référés peuvent être mobilisés pour contester l'insuffisance ou l'absence d'études d'impact ou de consultations publiques, éléments cruciaux pour la prise en compte des enjeux environnementaux dans la décision publique.
En conclusion, sur l'efficacité des procédures d’urgence :
L'efficacité de ces procédures d'urgence est indéniable pour certains types d'atteintes environnementales, en permettant une réaction rapide face à des décisions susceptibles de causer des dommages irréversibles à l'environnement. Elles offrent un moyen de pression et une voie de recours efficace pour les associations et les justiciables conscients des enjeux environnementaux, tout en mettant en lumière l'importance d'une jurisprudence dynamique et adaptative aux défis contemporains.
Cependant, leur efficacité est aussi intrinsèquement liée à la capacité du juge à apprécier l'urgence et la gravité de la situation.