Cabinet d’Avocat GIMALAC (IDF & Côte d'Azur)

Par Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.

Les énergies renouvelables (ENR) s’affirment depuis plusieurs années comme l’un des piliers des politiques publiques de lutte contre le changement climatique. Toutefois, elles font aujourd’hui l’objet d’un contentieux d’un genre nouveau, qualifié parfois de « contentieux climatique », visant à contrôler la mise en œuvre effective des engagements de l’État en matière de transition énergétique. L’arrêt rendu par le Conseil d’État le 6 novembre 2024 (n° 471039) offre une illustration éclairante de la question suivante : dans quelle mesure les objectifs de développement des ENR peuvent-ils être sanctionnés judiciairement ?

Dans cette affaire, la société Eolise et l’association Énergies renouvelables pour tous ont cherché à obtenir l’annulation des décisions (implicitement négatives) du Premier ministre, au motif que l’État ne prendrait pas toutes les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs relatifs à la part d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie. Le Conseil d’État, après avoir rappelé l’existence de trajectoires nationales et européennes, conclut à l’absence de portée normative des textes nationaux fixant ces objectifs et rejette la requête. Cette décision illustre l’intérêt d’une action contentieuse pour sensibiliser et mobiliser les pouvoirs publics, tout en soulignant les limites de la judiciarisationd’objectifs encore trop souvent programmatiques.

I. Un contentieux inédit : contrôler la trajectoire de la France en matière d’énergies renouvelables

1. Le cadre juridique national et européen
   • Objectifs nationaux : la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 (Grenelle de l’environnement) a fixé la part des énergies renouvelables à au moins 23 % de la consommation finale d’énergie d’ici à 2020. Par la suite, la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 (transition énergétique pour la croissance verte) a porté l’objectif à 32 % en 2030, et la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 (relative à l’énergie et au climat) a poussé ce taux à 33 % en 2030.
   • Objectif européen : le droit de l’Union, au travers notamment de la directive (UE) 2018/2001 dite « RED II » et du règlement (UE) 2018/1999, impose aux États membres un objectif global contraignant de 32 % pour 2030. Chaque État élabore un plan national décliné sur plusieurs années et la Commission européenne exerce un contrôle sur l’atteinte de cette trajectoire.
2. La demande des requérants
   Les requérants faisaient valoir que, pour respecter ces objectifs, l’État devait nécessairement prendre des mesures plus contraignantes en matière d’aménagement du territoire, d’autorisations administratives ou de soutien aux filières ENR (par exemple via des tarifs de rachat ou appels d’offres plus incitatifs). Le refus, fût-il implicite, du Premier ministre de mettre en œuvre des actions plus ambitieuses aurait dès lors constitué une méconnaissance de ses propres objectifs législatifs et internationaux.
3. La position du Conseil d’État
   Le Conseil d’État rejette la requête en considérant que les lois fixant la part des ENR procèdent d’une démarche programmatoire, dépourvue de portée normative. Autrement dit, il ne peut en être tiré une obligation précise à la charge de l’État justiciable devant le juge administratif. Dans le même ordre d’idées, les objectifs européens, bien que fixés à 32 % pour 2030, se traduisent surtout par un suivi et une évaluation régulière de la Commission, plutôt que par un contrôle juridictionnel direct incombant au juge national.

II. Les intérêts et les risques liés à la judiciarisation des objectifs de transition énergétique

1. Un levier de mise en mouvement des pouvoirs publics
   • Visibilité et pression médiatique : le contentieux climatique, en général, donne une tribune publique aux associations et entreprises qui estiment que les pouvoirs publics n’agissent pas assez rapidement. En saisissant le juge, elles forcent l’État à s’expliquer sur les actions effectivement mises en œuvre.
   • Mobilisation du juge dans la lutte contre le changement climatique : comme en témoigne la jurisprudence relative à l’Accord de Paris ou encore la jurisprudence « Grande-Synthe » (CE, 1er juillet 2021, n° 428742), le juge administratif peut parfois imposer à l’État de détailler et d’ajuster sa politique climatique, sans pour autant se substituer entièrement au législateur.
2. Des limites de la sanction judiciaire
   • Le caractère programmatique : ainsi que le relève la décision commentée, les engagements pris dans le Code de l’énergie (art. L. 100-4) sont surtout des objectifs d’orientation, privés d’effet juridique contraignant, sauf disposition expresse. Le juge administratif répugne à en déduire une obligation de résultat ferme et sanctionnable.
   • La réticence à remettre en cause le pouvoir discrétionnaire de l’exécutif : la mise en œuvre des politiques de transition énergétique relève d’une pluralité de choix politiques, techniques et économiques, échappant souvent à l’office traditionnel du juge (principe de séparation des pouvoirs).
   • Un contrôle juridictionnel indirect : l’Union européenne a mis en place un mécanisme de surveillance et de reporting, confiant à la Commission européenne le soin de s’assurer de la progression des États membres. Le contentieux, en cas de manquement, ressortirait plus directement à la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne qu’à celle d’un juge national statuant en injonction contre son propre État.

III. Les perspectives d’évolution : vers une « justiciabilité »  accrue des objectifs climatiques ?

1. La multiplication des recours « climat »
   • La décision du Conseil d’État du 6 novembre 2024 vient s’ajouter à la liste croissante d’affaires dans lesquelles des associations ou des entreprises entendent engager la responsabilité de l’État ou obtenir des injonctions l’obligeant à atteindre un certain niveau de réduction d’émissions ou de développement d’ENR.
   • Certains contentieux, comme celui de la commune de Grande-Synthe (CE, 1er juill. 2021, préc.) ou de l’« Affaire du Siècle », tendent à montrer que le juge se montre néanmoins ouvert au contrôle du respect d’objectifs qui, s’ils ne sont pas toujours juridiquement contraignants, n’en demeurent pas moins essentiels pour préserver l’environnement et la santé publique.
2. Le rôle du Parlement et du Gouvernement
   • Le besoin d’un cadre légal plus normatif : pour éviter tout ambiguïté, le législateur pourrait préciser le caractère contraignant des objectifs de développement des ENR, voire assortir ces objectifs de sanctions ou mécanismes d’ajustement automatisés (type « budget carbone »).
   • Des outils de planification renforcés : l’élaboration d’une Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) plus prescriptive pourrait rendre ces objectifs plus justiciables. Les juridictions européennes et nationales auront alors davantage de prises pour contrôler la mise en œuvre.
3. La marge de progression du juge administratif
   • Un contrôle graduel : la jurisprudence témoigne d’une volonté d’éviter tout « gouvernement des juges », le Conseil d’État ne pouvant se substituer au pouvoir réglementaire ou législatif. Toutefois, il n’hésite pas à demander à l’État de justifier régulièrement ses actions et les résultats obtenus.
   • Une possible évolution si la trajectoire n’est pas respectée : en cas de recul manifeste ou d’inaction avérée, le juge pourrait se montrer plus exigeant et se reconnaître compétent pour imposer certaines mesures correctives au nom de l’objectif de protection de l’environnement consacré par la Charte de l’environnement (art. 1er et 2) à valeur constitutionnelle.

Conclusion

La décision du Conseil d’État du 6 novembre 2024 (n° 471039), en rejetant la requête de la société Eolise et de l’association Énergies renouvelables pour tous, met en lumière les limites actuelles d’un contrôle juridictionnel direct sur les objectifs de développement des ENR. À ce stade, les dispositions législatives françaises, tout comme les engagements européens, demeurent davantage programmatiques que réellement opposables, ce qui restreint la portée du contentieux.

Néanmoins, la judiciarisation de la lutte contre le changement climatique progresse et pourrait conduire, à terme, à une plus grande justiciabilité de ces trajectoires énergétiques. La voie contentieuse, même si elle ne peut se substituer à l’action politique et législative, demeure un levier de pression pour accroître l’ambition de l’État et le contraindre à préciser les mesures concrètes mises en œuvre. Il est donc vraisemblable que ces affaires relatives aux ENR continueront de susciter l’attention des juridictions administratives, et plus largement du débat public, au fur et à mesure que l’urgence climatique imposera une accélération de la transition énergétique.

Références principales :

• CE 6 nov. 2024, n° 471039 (commenté) : objectifs de développement des ENR et absence d’effet normatif.
• CE, 1er juill. 2021, Commune de Grande-Synthe, n° 428742 : contrôle du respect des engagements de l’État en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
• Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.
• Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
• Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat.
• Directive (UE) 2018/2001 (« RED II ») et règlement (UE) 2018/1999 : objectifs européens de 32 % pour 2030.
• Charte de l’environnement, annexée à la Constitution de 1958, art. 1er et 2 (valeur constitutionnelle).

Me Laurent GIMALAC, Docteur en droit, Lauréat et Avocat spécialiste en droit de l’environnement.